| 2003年12月31日，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》）。这是我们党自成立以来制定颁布的第一部党内监督法规。制定这样的条例，在马克思主义政党发展史上没有先例可循，这是中国共产党加强自身建设的一个创举。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这是总结我们党治党治国历史经验得出的一个科学结论。《条例》的突出特点之一就是突出制度建设在党内监督中的核心作用，针对党内监督制度还不规范、不系统，实践中缺乏制度约束和执行制度不力等情况，《条例》专门设置了“监督制约”一章，用较大的篇幅规定了监督制度的内容，规定了集体领导与分工负责、重要情况通报和报告等十项制度。《条例》共47条，监督制度部分占了28条。这样设计，符合党内监督工作的实际，体现了党内监督工作的规律，通过便利、实用、有约束力的制度规范保证监督工作的质量和效果，从而保证党内监督工作健康有序地开展。 |
| 《条例》所规定的十项制度，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大精神，总结党内监督的历史经验，根据党内监督的现实需要，着眼于解决党内监督存在的突出问题而设立的。这些制度是依据党章并总结党内监督的实践经验提炼、概括出来的，基本反映了党内监督的规律，是在党内监督中起重要作用的、现实可行的制度。 有些制度，如“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”，需要依据党内监督的实践不断充实和完善。十项制度基本涵盖了党内监督活动的主要方面。 既有自下而上的监督制度，如重要情况通报制度，又有自上而下的监督制度，如巡视制度；既有党委内部监督制度，如询问或质询制度，又有舆论监督制度。彼此之间既相互联系又各自独立，共同构成了比较完备的党内监督制度体系。 |
| 集体领导和分工负责制度。该制度是依据党章第十条关于集体领导和个人分工负责相结合这一党的民主集中制的基本原则的规定，紧扣党委的工作范围和工作特点设计的。这项制度的设计要解决的一个重要问题就是哪些重要事项必须由领导班子集体讨沦，哪些事项必须列入会议议程，藉以解决一些重要事项常常由“一把手”个人或少数人决定的问题。考虑到中央不宜对此规定一个统一的标准，条例只是规定了三项问题（凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要个干部的推荐、任免和奖惩）必须由集体讨论，还有哪些其他问题必须由集体讨论的决策权则交给了各级领导班子，《条例》只规定党的各级领导班子都应当制定、完善并严格执行议事规则，按照议事规则应当由集体讨论决定的事项，必须列入会议议程。《条例》还规定，在贯彻集体领导与个人分工负责相结合这一党的根本领导制度的过程中，领导干部既要积极发扬领导班子内部的民主，又要切实维护领导班子的团结统一 。 |
| 重要情况通报和报告制度。党的十六大报告第五部分“政治建设和政治体制改革”中，关于“加强对权力的制约和监督”中提出“健全重大事项报告制度”，第十部分“加强和改进党的建设”中，关于“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一”中确定要“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度”，这些要求是起草制定该制度的主要依据。它是体现保障党内和广大人民群众知情权的一项制度，主要包括四个方面的内容：一是上级党组织向下级党组织和全体党员以及社会通报有关工作；二是各级党委、纪委向党代会代表通报有关情况；三是下级党组织向上级党组织报告或请示重要情况；四是党员领导干部向党组织如实报告个人重大事项。 |
| 述职述廉制度。党的十六大提出，要“实行多种形式的领导干部述职述廉制度”，并把这一制度作为加强对权力的制约和监督的一项重要措施。述职述廉制度是在党内针对领导机关、领导干部进行民主监督的一项重要措施。其出发点就是要提高党内事务的民主和公开程度，使下级党组织对上级领导机关，党员群众对领导干部的执政活动、从政行为有比较详细、具体的了解和掌握，以便实施和加强对领导机关和领导干部的监督。《条例》在总结各地、各部门经验做法的基础上，对述职述廉制度作出了原则规定，主要涉及中央政治局和各级党委常委会、纪委常委会报告工作和领导班子成员述职述廉两个重要方面。 |
| 民主生活会制度。民主生活会制度是我们党的一项创举，随着社会主义革命和建设事业的发展，该制度逐步建立、健全和不断完善，已成为党内政治生活中的一项重要制度 。《条例》针对目前一些民主生活会质量不高，效果不好的问题，吸收“三讲”中的成功做法，对开好民主生活会的关键环节，如民主生活会主题的确定、领导班子主要负责人的责任、通报民主生活会的有关情况等作出了进一步规范，力求使这项制度能够切实发挥监督作用。《条例》还规定了中央纪委、中央组织部等部门领导班子成员以及地方各级党委领导班子成员指导下级领导班子民主生活会的责任。 |
| 信访处理制度。党中央和国务院极其重视人民群众的来信来访，并要求各级党委和政府把信访工作放在重要的位置上，作为一项经常性的政治工作来抓。《条例》把信访处理制度作为十项制度之一作了原则规定，确立了这项制度在党内监督中的重要地位和作用，规定各级党委、纪委通过信访处理，对下一级党组织和领导干部实施监督，及时研究来信来访中提出的重要问题，对重要信访事项的办理应当督促检查，直至妥善处理。《条例》还明确规定在党员署真实姓名检举的情况下，党组织应当将处理结果告知该党员并听取其意见。这项制度的实质就是把广大党员的监督和人民群众的监督转化为党组织的监督，保证广大党员和群众的来信来访能够及时启动党内监督程序。 |
| 巡视制度。《条例》把巡视制度作为一项制度规定下来，既是对以往试点工作经验的高度总结，也充分体现了党的十六大关于“建立和完善巡视制度”的要求。胡锦涛同志明确指出，“巡视组是在新时期加强党的建设，加强党内监督的措施之一”，并多次指示要加强和改进巡视工作。试点工作证明，巡视制度是加强对地方党委领导班子尤其是主要负责人监督的重要手段。《条例》对巡视制度作了比较原则的规定，只对巡视的重点对象、巡视工作的主要任务、巡视组的权限作出了规定，为下—步起草巡视工作条例确定了基本框架。 |
| 谈话和诫勉制度。坚持同领导干部谈话，是加强领导班子思想政治建设的一条重要途径，是加强干部教育、管理和监督的有效措施之一，《条例》在总结地方党组织经验的基础上设计了谈话和诫勉制度，规定了日常谈话、任职谈话和诫勉谈话三种监督形式。日常谈话是各级党委、纪委领导班子成员和党委组织部门负责人必须履行的一项责任，属于一般了解情况的谈话；任职谈话是党委（党组）或组织（人事）部门与提拔的干部在任职前的谈话；诫勉谈话主要是对在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、勤政廉政等方面出现苗头性问题的领导干部所进行的警示性谈话，对于经诫勉谈话后依然没有改正的领导干部，可以考虑采取其他组织处理手段或给予纪律处分。 |
| 舆论监督制度。舆论监督既非常重要，同时又非常复杂，是一把双刃剑，如果发挥得好，会产生十分有力的监督作用；如果发挥得不好，就会出现大问题。所以必须十分慎重。《条例》设置该制度的目的是，既要发挥舆论监督的重要作用，把舆论监督作为监督党的组织和领导干部的一个有效途径，作为党联系群众的一个重要渠道和桥梁，又要把握好正确导向，注重社会效果。难点主要在于如何把握好舆论监督的度。考虑到这个问题有待于在实践中进一步探索，《条例》对此规定得比较原则，即在执行舆论监督制度时，必须把握好以下四个基本要点：一是新闻媒体应当在党的领导下开展监督；二是新闻媒体发挥舆论监督作用是通过内部反映和公开报道两种途径，强调要按照有关规定和程序办事；三是强调党的各级组织和党员干部要重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作；四是党的新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握正确导向，注重社会效果。 |
| 询问和质询制度。询问和质询是以民主选举为基础的国家或组织内部发扬民主，加强监督的一种重要措施。为进一步发扬党内民主，拓宽党内监督渠道，根据党的十六大报告关于健全质询制度的要求，结合党的建设的实际，参考国家法律关于人民代表大会制度中有关询问和质询的规定，《条例》中对询问和质询制度作了规定 。 鉴于询问和质询制度在党内是一项新制度，从中央到地方、基层尚没有开展询问和质询工作的实践经验，必须待进一步探索后逐步加以完善，因此，《条例》只对询问或质询制度的主体、内容、对象、程序以及相关的纪律要求等作了原则性规定。执行该制度时，需要特别注意的是，询问和质询只在党的地方各级委员会、纪律检查委员会中试行，询问和质询的内容仅限定在委员会全体会议决议、决议执行中存在的问题，而且质询只有在对询问的答复不满意的情况下才能进行。 |
| 罢免或撤换要求及处理制度。设立该制度的主要依据是党章第四条规定的党员享有“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利。《条例》根据目前党内的实际情况，只对地方各级党委、纪委的委员对所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委提出的罢免或撤换要求作了程序性规定，并把罢免或撤换要求及处理作为党内一项基本监督制度规定下来。考虑到这一制度还缺乏实践经验，关于如何使党章赋予党员的这项实体性权利落到实处的问题，《条例》没有明确规定，留待实践中探索后逐步作出具体规定。 |
作者－贾鸾/中央纪委法规室 |
